Soumissions au gouvernement   

le 8 juin 1998

L'honorable sénateur Stratton, Président
Le comité sénatorial permanent des finances nationales
Ottawa (Ontario)
Canada K1A 0A6

OBJET : ARTICLE 103 DU PROJET DE LOI C-36, EXIGIBILITÉ APRÈS-FAILLITE DES PRÊTS ÉTUDIANTS

Monsieur,

L'Association canadienne des professionnels de l'insolvabilité et de la réorganisation est un organisme qui représente la vaste majorité des professionnels de l'insolvabilité et des syndics de faillite oeuvrant au pays. À partir du mois de septembre, l'Association offrira le Programme national de reconnaissance professionnelle en insolvabilité en collaboration avec le Bureau du surintendant des faillites. Ce programme vise à assurer la formation des stagiaires qui aspirent à devenir syndics de faillite et à obtenir le titre de CIRP (Chartered Insolvency and Restructuring Professional). Nous joignons à la présente un texte qui brosse un portrait de l'Association.

Nous demandons le retrait de l'article 103 du projet de loi C-36 pour les raisons suivantes :

1. un mécanisme de prévention des abus a été intégré à la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (LFI) le 30 septembre 1997 et il est encore trop tôt pour statuer sur son efficacité;

2. les modifications à la pièce de la LFI entament la confiance de la population envers le régime d'administration des faillites et de l'insolvabilité;

3. l'application de l'article pourrait causer de réelles difficultés aux faillis et à leur famille;

4. l'application de l'article pourrait entraver le processus de réhabilitation des débiteurs;

5. l'application de l'article pourrait contribuer à réduire le nombre de propositions de consommateurs, le nombre de faillites restant le même par ailleurs;

6. l'application de l'article pourrait inciter des individus à déclarer faillite à répétition;

7. l'application de l'article pourrait inciter des faillis ayant des dettes d'études à ne pas demander leur libération afin de préserver la suspension d'exécution, ce qui pourrait éventuellement accroître le nombre de dossiers en suspens;

8. cet article est contraire à l'esprit de l'article 136 de la LFI, lequel a été modifié pour mettre l'État sur le même pied que tous les autres créanciers.

 

Nous demandons que la modification du sous-alinéa 178 (1) (g) (ii) de la LFI soit retirée du projet de loi C-36 (article 103). Ce sous-alinéa, entré en vigueur au mois de septembre 1997, visait à prévenir les abus. Concrètement, les prêts étudiants restaient exigibles même après une faillite si celle-ci survenait pendant les deux premières années suivant la fin des études à temps plein ou à temps partiel. Les modifications de 1997 ont été adoptées après une longue période d'auditions et de consultations menées auprès des principaux intervenants en matière de faillite et d'insolvabilité. Nous avons été très étonnés de lire dans le budget du mois de février dernier que la période d'exigibilité des dettes d'études avait soudainement été portée à dix ans. À ce que nous sachions, l'inefficacité des modifications de 1997 n'a pas été démontrée et rien ne prouve que la prolongation de la période d'exigibilité à dix ans soit la solution. Nous suggérons qu'il convienne d'évaluer les effets du nouveau moratoire de deux ans avant de le prolonger à dix ans. Sur quels fondements logiques cette prolongation s'appuie-t-elle? Il y a d'autres manières de freiner ce qui peut être considéré comme une utilisation abusive du régime d'administration de la faillite et de l'insolvabilité. Par exemple, le Programme canadien de prêts aux étudiants peut s'opposer à la libération du failli comme il le faisait souvent d'ailleurs avant le mois de novembre 1992 alors que l'État canadien figurait encore au nombre des créanciers privilégiés.

Nous croyons que l'application de l'article 103 pourrait causer des difficultés et des souffrances réelles. Pour le failli, cela signifie littéralement mettre sa vie en veilleuse pendant dix ans, soit jusqu'à ce qu'il puisse mettre fin aux efforts des agences de recouvrement, rétablir son crédit et reprendre ses activités normales. Les revenus des débiteurs après leurs études ne leur permettront peut-être jamais de rembourser leurs dettes, et une telle disposition est contraire à l'objectif de réhabilitation du failli de la LFI. Nul besoin d'avoir une imagination très vive pour comprendre les dommages à la vie psychologique et familiale que pourrait causer le prolongement de la période d'exigibilité à dix ans. Selon l'expérience acquise par nos membres, la plupart des faillis font tout ce qu'ils peuvent pour rembourser leurs dettes et les remboursent bel et bien quand ils le peuvent. Lorsqu'ils se tournent vers un syndic de faillite, c'est qu'ils ont épuisé toutes leurs ressources. Souvent, les débiteurs déclarent faillite surtout pour échapper au harcèlement des créanciers. Nous suggérons qu'aucune agence de recouvrement ne s'opposera au projet de loi C-36 parce que toutes jouiront d'une période supplémentaire de huit années pour récupérer les avoirs de leurs clients.

Cela dit, nous ne croyons pas non plus qu'aucun débiteur n'ait tenté de profiter du régime d'administration de la faillite et de l'insolvabilité. Toutefois, nous voyons une contradiction dans le fait que l'État encourage, d'une part, ses citoyens à poursuivre leurs études et que, d'autre part, il prenne des mesures draconiennes pour les punir si leurs études ne donnent pas les résultats escomptés (c.-à-d. leur permettre d'accéder à des niveaux de revenus suffisants pour rembourser leurs dettes). Les conséquences découlant du non-remboursement d'une dette d'études sont-elles des sanctions équitables eu égard à un taux d'endettement trop élevé par rapport à des revenus plus faibles qu'escomptés? Nous suggérons qu'elles sont beaucoup plus sévères que la gravité du ´crimeª.

Schwartz et Anderson indiquent, à la page 48 de l'Analyse empirique d'un échantillon de Canadiens sollicitant la protection de la loi de la faillite qu'ils ont réalisée pour Industrie Canada avec l'aide de l'Association, que ´durant la dernière décennie, 20 milliards de dollars ont été prêtés à des centaines de milliers d'étudiants du niveau post-secondaire (Finnie et Schwartz, 1996). Un certain nombre de ces étudiants étaient des universitaires dont les perspectives d'emploi étaient assez bonnes. Cependant, une très grande proportion des prêts furent accordés à des étudiants inscrits dans des programmes de certification dont la valeur, en termes de formation professionnelle, était douteuse. De plus, ces prêts étaient accordés aux étudiants davantage en fonction de leurs besoins financiers que de leur capacité de remboursement. Cette politique a certes eu pour effet de rendre plus accessibles les programmes d'études post-secondaires mais elle a également contribué à grever les jeunes de dettes difficiles à rembourser.ª  

 

Il nous paraît que les débiteurs occupent l'inconfortable position de victimes et de fauteurs face aux politiques gouvernementales.

L'article 103 a d'importantes conséquences sur le processus de faillite et la crédibilité du régime d'administration de la faillite et de l'insolvabilité auprès de la population. La LFI de 1992 comportait des modifications significatives visant à promouvoir la réhabilitation et la récupération. Le traitement des individus faillis était particulièrement éloquent à cet égard. Des services de consultation étaient, en vertu de ces modifications, obligatoirement dispensés à toute personne faisant faillite. Par ailleurs, de nouvelles instructions visant à promouvoir les propositions de consommateurs comme solution de rechange à la faillite viennent tout juste de prendre effet. Nous suggérons que l'article 103 contredit de manière flagrante l'objectif de réhabilitation des débiteurs.

De plus, le Programme canadien de prêts aux étudiants sera incité à voter contre toutes propositions de consommateurs afin de conserver son droit à recouvrer toute somme à laquelle il a droit après l'acceptation de la proposition. S'il ne vote pas contre, le solde impayé ne sera plus exigible. Nos membres nous ont signalé que les Services de recouvrement du ministère du développement des ressources humaines envoient une lettre type pour signifier leur opposition à toutes les propositions de consommateurs et leur intention d'user de leur droit de recouvrer les sommes qui leur sont dues en vertu de l'article 178 de la LFI. Le Programme canadien de prêts aux étudiants n'aura d'autre choix que de suivre cette procédure ou de se voir reprocher de ne l'avoir pas fait par le vérificateur général.

Chaque mois, la publication du nombre grandissant de faillites est accueillie avec émoi et inquiétude. L'application de l'article 103 aidera-t-elle à réduire ce nombre? Nous ne le croyons pas. Les débiteurs désemparés aux prises avec des dettes d'études feront tout de même faillite afin de se soustraire au moins à leurs autres créanciers. Le nombre de faillites pourra même augmenter parce que les débiteurs ne seront pas en mesure de déposer une proposition de consommateur et ils devront plutôt déclarer faillite pour se libérer de leurs autres dettes afin de pouvoir rembourser leur dette d'études. L'application de l'article 103 aura donc pour effet d'avantager l'État par rapport aux autres créanciers. Le nombre de faillites à répétition pourrait aussi augmenter, le débiteur déclarant faillite à nouveau au terme de la période de dix ans pour se libérer du solde et des intérêts impayés de sa dette d'études, malgré l'allégement fiscal prévu par les modifications apportées à la Loi fédérale sur l'aide financière aux étudiants (mesure que contient aussi le projet de loi C-36).

Le plan de répartition prévu à l'article 136 de la LFI a été modifié afin de retirer le privilège consenti à l'État. Les principaux intervenants dans le domaine de l'insolvabilité et leurs représentants siégeant au Comité consultatif de la faillite et de l'insolvabilité ont fermement appuyé ce changement. Cependant, l'application de l'article 103 modifierait les priorités et ferait fi de l'apport du Comité, sans qu'aucune consultation ait été faite.

Nous savons que le Budget contient aussi des mesures d'allégement fiscal, de prolongation de la période de remboursement et, pour certains cas, de réduction de la dette afin d'aider les étudiants à supporter le fardeau de leur dette d'études. Ces mesures qui visent simultanément à aider les débiteurs et à faciliter le remboursement, le rendant ainsi plus probable, sont louables. Par contre, force est de constater que l'article 103 est en contradiction directe avec l'esprit de ces mesures puisqu'il ne réhabilitera pas les débiteurs mais il les punira. Il n'induira pas une meilleure équité entre les créanciers, mais donnera à un créancier un avantage sur les autres. Il ne permettra pas d'accroître le nombre de propositions de consommateurs ni de réduire le nombre de faillites; en fait, il aura l'effet contraire.

 

Nous vous demandons de bien examiner la portée de cette modification. Modifier la LFI tous les six mois dénote un manque de vision et de cohérence dans l'esprit de la population. Une décision prise trop rapidement peut causer des dommages non intentionnels et non prévus aux faillis, mais aussi réduire la confiance de la population dans notre régime d'administration de la faillite et de l'insolvabilité. Des revirements si soudains créent de l'incertitude, de la confusion et de l'anxiété. Nous croyons qu'il vaudrait mieux fonder la preuve de la nécessité d'adopter l'article 103 avant de le faire. À tout le moins, l'effet de la période de deux ans devrait être évalué avant de songer à la prolonger. Notre Association a démontré sa volonté d'améliorer le régime d'administration de la faillite et de l'insolvabilité et est prête à réaliser une étude. Le Rapport du comité spécial du Sénat sur l'éducation postsecondaire nous fournit d'autres arguments pour étayer notre opposition à l'adoption de l'article 103. On peut en effet lire ceci à la page 26 du rapport : ´Presque tout le monde s'entend pour dire que certains étudiants doivent déjà s'endetter beaucoup trop s'ils veulent faire des études postse